AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE, SERVICES PUBLICS ET SERVICES AU PUBLIC - Avis du Conseil économique et social - janvier 2006 (fin)

Les présidents des associations d’élus locaux ont adopté et signé le 14 avril 2004 au Sénat un manifeste dans lequel ils expriment leur inquiétude face à l’évolution des services publics.

Par le présent manifeste, les élus n’entendent ni dresser une liste exhaustive des services publics essentiels à maintenir sur l’ensemble du territoire, ni s’inscrire dans une logique de conservatisme et d’hostilité à toute réforme.

C’est ainsi que les élus préconisent un certain nombre d’améliorations à apporter dans le fonctionnement des services publics qu’ils jugent fondamentaux.

-         • En matière de santé, ils estiment urgent d’établir un dialogue entre les caisses d’assurance maladie, les responsables du système hospitalier, les professionnels de la santé et les élus pour trouver, globalement et territoire par territoire, les solutions les mieux adaptées : assouplissement des numerus clausus, incitation à l’installation en milieu rural, aide à la création de maisons médicales, abaissement des seuils d’ouverture de pharmacies. Les structures sanitaires de proximité doivent permettre de répondre aux urgences en offrant des temps d’accès réduits et remplir de multiples missions de santé publique (prévention, soins généraux, soins de suite, prise en charge des populations en voie de paupérisation). Les élus locaux rappellent enfin que les agences régionales d’hospitalisation doivent intégrer davantage dans leurs décisions les critères géographiques et sanitaires et non plus seulement des données comptables et mettre en oeuvre une véritable politique de concertation.

-         • S’agissant de l’éducation, ils soulignent que l’Etat doit garantir les conditions d’égal accès de chaque enfant, à l’éducation et à la réussite scolaire. Ce principe doit guider les décisions d’implantations géographiques des écoles, des collèges, des lycées, mais aussi de l’enseignement supérieur.

-         • Pour la sécurité, ils considèrent que même si les moyens budgétaires alloués aux services de police et de gendarmerie ont été globalement accrus, le maintien des effectifs de sécurité n’est plus toujours garanti en zone rurale.

-         • En matière de transports, l’égal accès de tous aux services publics et au public n’est possible que si les conditions de déplacement, de mobilité et d’intermodalité sont suffisantes.

La notion de service public recouvre des réalités différentes selon l’époque, le pays, la perception qu’en ont les usagers, chacun mettant sous cette expression, « extensive » selon les termes employés par Claude Martinand, plus ou moins de services…

Services régaliens, la gendarmerie et la police sont considérées comme un élément-clé du dispositif territorial de service public. Les fonctions de sécurité auprès des personnes et du territoire sont vécues par les responsables locaux et les usagers comme essentielles. Service public marchand ouvert à la concurrence, le service postal reste le service public de proximité par excellence.

Les bureaux de poste, même si leur nombre a diminué depuis un certain nombre d’années, sont « globalement denses et confèrent encore à ce service une réelle fonction de proximité ».

A contrario, les trésoreries qui ont focalisé l’attention lors des crises récentes ne représentent pas un besoin fréquent des populations, même si elles sont un symbole : « c’est le drapeau de la République dans les chefs lieux de canton ». L’exemple des directions départementales de l’équipement (DDE) est identique : depuis les lois de décentralisation, elles ont perdu une partie de leurs compétences et aujourd’hui le public n’est plus directement concerné.

La médecine libérale, qui n’a jamais été un service public, est devenue un véritable service au public notamment dans les territoires ruraux parce qu’elle y représente un élément essentiel pour leur survie. De même, le service bancaire est devenu indispensable dans la société actuelle. La possibilité d’opérer un certain nombre d’opérations sur les comptes (virement d’allocations, dépôt de chèques, retrait d’espèces…) est un besoin de première nécessité.

Des services nouveaux apparaissent sous la pression des besoins.

L’accueil de la petite enfance est maintenant vital pour les couples qui travaillent : les structures (crèches, haltes-garderies, écoles maternelles) deviennent un service de proximité au même titre que les écoles élémentaires. Leur développement constitue un enjeu important pour l’ensemble du territoire et particulièrement pour les espaces ruraux désireux d’accueillir ou de maintenir des populations jeunes.

Le caractère évolutif de la notion de services au public concerne tant leur définition que leur mise en oeuvre. Ainsi, des relais poste chez les commerçants ont parfois été installés dans des zones rurales ou urbaines où n’existait aucun bureau de poste. Certains, créés par exemple dans des zones en développement autour des grandes villes, pourraient à terme, si nécessaire, être transformés en bureaux de plein exercice.

Ce concept qui, comme il a été indiqué précédemment, s’est longtemps résumé à l’identification du service public au secteur public et à la présence de personnels de statut public, doit évoluer pour désormais tenir compte des mutations économiques, sociales, technologiques, institutionnelles et culturelles.

Il doit surtout s’appuyer sur des considérations d’intérêt général et plus directement sur les besoins réels des populations et des territoires sans se crisper sur l’offre.

Il s’agit bien de passer d’une conception organique à la française à une conception fonctionnelle axée sur le service rendu, assez générale en Europe et qui prédomine dans la construction par l’Union européenne de sa doctrine en matière de services d’intérêt général.

Il convient également de décloisonner les services pour imaginer des formes de polyvalence que nous commençons à voir en France mais qui sont des pratiques plus fréquentes chez nos voisins européens. Ainsi, la poste suisse assure en montagne le transport autant du courrier que des personnes.

Dans ces conditions et compte tenu des orientations principales précitées, il apparaît que la notion de services au public regroupe l’ensemble des services d’intérêt général, publics et privés, répondant aux besoins des populations et des entreprises et indispensables à la vie des territoires.

La France est le pays le plus avancé en matière de délégation de service public ; par exemple dans le transport public, presque toutes les villes ont délégué la gestion de leurs transports collectifs urbains.

Mais la France est aussi le pays le plus en retard dans la définition des obligations de service public. Ainsi pour La Poste, c’est l’histoire qui a construit ses obligations de service public, qui ne sont formalisées par aucun texte, si ce n’est l’obligation d’apporter le courrier 6 jours sur 7 à tous les Français. Alors que tous les pays d’Europe ont depuis longtemps défini ce qu’était l’obligation de présence postale, la France commence à s’y intéresser.

Un service public est un ensemble de missions dont la composante et les tarifs ne sont pas définis simplement par les règles du marché ou de la concurrence mais par une intervention publique. « Public » ne veut pas forcément dire l’Etat mais désigne un niveau de collectivité publique. Des régions et des départements, voire des collectivités locales, peuvent « intervenir ». En tout état de cause, c’est une collectivité publique d’un rang à définir, qui dit, au travers d’un cahier des charges et d’une fonction de maître d’ouvrage, ce qu’elle attend.

Aujourd’hui dans le contexte d’ouverture à la concurrence d’un nombre croissant de services publics marchands, la définition des missions de service public est indispensable car c’est à partir d’elle que vont être organisés les services. L’organisation se réfère à la fois à la nature de ces exigences de service public, à l’évaluation de leur coût et à leurs modalités de financement.

L’appréhension des besoins et le respect de l’intérêt général doivent résulter d’un processus de construction partagée entre les différents acteurs.

Au niveau local, les services préfectoraux ont un rôle essentiel à jouer parce qu’ils sont au croisement des réflexions de l’Etat sur la modernisation de ses services et des demandes adaptées aux territoires concernés, telles qu’elles sont exprimées par les élus et les usagers.

La détermination des besoins ne peut se réaliser sans une concertation avec les représentants des usagers et les organisations représentatives de la société civile.

A noter que la loi sur le développement des territoires ruraux souligne le rôle des associations dans le développement rural et l’analyse des besoins en matière de services publics.

Il importe de ne pas se limiter à la seule approche par l’offre, qui tout en étant légitime de la part d’un opérateur (ou d’une administration), risque de figer les situations. Il convient simultanément de faire émerger une approche par la demande.

L’analyse des besoins réels des populations implique d’établir un diagnostic le plus objectif possible. La méthode d’évaluation des besoins – selon qu’il s’agit d’une enquête écrite ou orale, selon le type de questionnaire – peut influencer les résultats. Parfois, certains services, dès lors qu’ils fonctionnent normalement, ne sont pas cités par les populations lorsqu’on les questionne sur les services publics.

C’est ainsi que, « d’après un sondage récent, 20 % seulement des personnes interrogées considéraient que l’école était un service public. Un questionnaire fait en interactivité n’aurait pas donné les mêmes résultats »D’ailleurs, l’enquête de la DATAR révèle que « c’est en fait l’école qui apparaît de loin comme le service qu’il faut à tout prix maintenir tant elle est perçue comme l’âme d’une collectivité et le symbole de son dynamisme ».

De même, La Poste, principale illustration des services publics auprès des ruraux, arrive largement en tête des services d’intérêt général spontanément cités parmi ceux que l’on souhaite voir maintenus ou créés à proximité de sa commune. Cependant, cette exigence de proximité est relativisée dès lors que d’autres services d’intérêt général sont évoqués comme devant être impérativement accessibles. La Poste est alors toujours citée, mais se fond dans une liste de besoins et n’apparaît plus comme une priorité.

C’est en combinant les deux approches, par la demande et par l’offre, qu’il sera possible à la fois de tenir compte de la diversité des attentes et d’organiser une offre efficace et cohérente. En partant de la demande et de son évolution, il sera possible de faire aussi évoluer l’offre.

Il s’agit d’éviter des doublons entre les divers niveaux d’administration et tenir compte de l’interaction entre les services et les acteurs pour favoriser le plus possible :

-          la coopération entre opérateurs (même si certains ont encore un monopole pour certains services, par exemple, Réseau de transport d’électricité (RTE) pourrait être davantage utilisé là où c’est nécessaire et possible pour les réseaux à haut débit) ;

-          le partenariat public/privé : la loi sur le développement des territoires ruraux a entériné le principe du partenariat public-privé pour l’installation ou le maintien de services au public.

Un bon exemple est celui de La Poste, qui voulant maintenir la présence postale sur tout le territoire s’appuie sur trois moyens :

o       les bureaux de poste classiques,

o       les agences postales

o       et les relais postes confiés par contrats de mandat à des commerçants, artisans ou débitants de boisson.

Le relais poste permet le maintien concomitant et parfois le développement de deux services, l’un privé et l’autre public qui sans cela auraient peut-être disparu tous les deux.

Le coût du maintien de l’accessibilité aux services au public en termes d’horaires et de proximité physique devient un critère important pour les habitants des zones rurales : 39 % seulement privilégient ce maintien même s’il entraîne une augmentation des impôts ; 55 % des sondés préfèrent des services moins accessibles, pour ne pas augmenter les impôts. (Enquête DATAR précitée, août 2005). Selon cette enquête, la proximité des services au public n’est plus le principal critère retenu par les habitants qui privilégient la qualité de l’accueil (47 %), la compétence du personnel (41 %) et la rapidité de réponse à leurs demandes (29 %).

Il convient de généraliser la coopération entre les services, le partenariat entre les acteurs, voire la mutualisation des réseaux, qui permettent d’éviter des doublons et de réduire les coûts. Il peut s’agir :

-          d’accélérer l’utilisation des télé-procédures ; nombre de formalités classiques peuvent déjà être effectuées sans que l’usager ait à se déplacer ; ce qui suppose un équipement de tout le territoire en haut débit ;

-          de regrouper plusieurs services y compris privés dans un même lieu soit pour rendre un service soit pour orienter l’usager vers le service compétent (maisons de services publics ou maisons de l’emploi) ; la loi sur le développement des territoires ruraux a donné à des personnes dont l’activité ne relève pas d’une mission de service public la possibilité de participer à une maison de services publics ;

-          de faire rendre des services publics par d’autres acteurs publics (la vente de billets SNCF par La Poste), ou par des acteurs privés (le service postal rendu par un commerçant dans un relais poste, point multiservices) ou faire rendre des services privés par des acteurs publics (portage de médicaments par les facteurs) ; depuis la loi sur le développement des territoires ruraux, les communes peuvent faire appel à des associations - et les aider - pour la fourniture de services en cas de carence de l’offre ;

-          d’avoir des points d’entrée communs ; les sous-préfectures, les mairies… peuvent rendre certains services et fournir certaines prestations au-delà de leurs propres compétences légales ; le 20 octobre 2005 lors du congrès de l’ANEM, Brice Hortefeux, ministre délégué aux collectivités locales, a proposé qu’en milieu rural, les mairies deviennent les « guichets uniques de la République ».

La mise en place de ces modalités de coopération doit avoir pour objectif d’ouvrir de nouvelles possibilités de services grâce aux économies réalisées.

A l’échelon des communes, le législateur a encouragé ou imposé la mise en place d’instances participatives : conseils de quartier, commission consultative des services publics locaux. « En plus de ces instances prévues par la loi, de nombreuses expériences de consultation, de concertation, de débats publics sont initiés par les élus locaux et suscitent souvent un intérêt de la part des habitants dès lors qu’ils sont considérés comme partie prenante dans les décisions qui vont être prises tant en termes de projets que de services rendus ».

L’intercommunalité est un échelon où les sujets concernent directement la vie des citoyens et des entreprises - questions de l’emploi, du logement, de l’aménagement urbain, des infrastructures, de l’eau - et où sont rendus nombre de services que les communes ne sont pas en mesure d’assurer.

En conclusion Les services au public, concept plus large que celui de service public stricto sensu, regroupent l’ensemble des services nécessaires à la vie de la population sur un territoire donné à un moment donné. Facteurs majeurs de cohésion sociale et d’aménagement du territoire, ces services requièrent l’implication de la collectivité au niveau de leur définition, de l’évaluation des besoins et du choix des moyens pour y répondre.

Leur évolution - et en conséquence leur avenir - pourrait se trouver dans la recherche du mode de prestation le plus efficace au coût le plus pertinent pour la collectivité… dans le respect dynamique des principes fondateurs du service public, en préservant en tout état de cause la maîtrise du système par les pouvoirs publics. Cette évolution vers les services au public, qui dans les faits traduit une réforme des services publics, ne se fera qu’avec l’adhésion des usagers et des personnels.

Les nombreuses mutations qui touchent la société imposent de passer d’une conception organique à la française à une conception fonctionnelle axée sur le service rendu. Elles conduisent à adopter une notion plus large de services au public qui regroupe l’ensemble des services nécessaires à la vie des populations sur un territoire donné à un moment donné : services publics marchands et non marchands, qui supposent une intervention ou une maîtrise de la puissance publique - mais aussi services privés qui, relevant de la seule initiative privée, sont néanmoins considérés comme de première nécessité.

En France, progressivement les élus admettent la nécessité de changer. Le maintien des services publics n’est plus synonyme de statu quo. Les citoyens opèrent des choix : entre la trésorerie - dont ils ne veulent pas la fermeture plus par principe que par nécessité - et les services à la petite enfance - dont les besoins sont de plus en plus pressants en raison des nouvelles conditions de travail et de logement des parents -, le choix se porte in fine sur les seconds. Et leurs préoccupations concernent moins le mode de gestion que la satisfaction de leurs besoins. Pour eux, au-delà des services rendus, peu importe ceux ou celles qui en ont la charge, l’essentiel est qu’ils existent de façon durable.

Cette volonté de renouveau, qui s’exprime à tous les niveaux territoriaux, arrive à point nommé car elle conditionne l’avenir des services au public.

Elle devrait trouver sa traduction dans la mise en oeuvre de solutions innovantes pour offrir, au meilleur coût pour la collectivité, des services plus efficaces et répondant mieux à la demande des usagers. Cela suppose :

-          un diagnostic objectif et partagé sur les besoins réels des populations, fondé à la fois sur une analyse de la diversité des attentes et la recherche de la cohérence de l’offre ;

-          une application dynamique du principe d’adaptabilité prenant mieux en compte les préoccupations d’aménagement du territoire, notamment les besoins spécifiques de certains territoires ;

-          le choix des critères de qualité et d’accessibilité aux services plutôt que du critère de proximité physique ;

-          une mise en oeuvre suffisamment souple pour s’adapter aux particularités locales et évolutives pour s’ajuster en permanence aux besoins ;

-          une évaluation régulière des services mis en place.