AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE, SERVICES PUBLICS ET SERVICES AU PUBLIC - Avis du Conseil économique et social - janvier 2006 (1ère partie)

La Conférence nationale des services publics en milieu rural mise en place le 17 février 2005 a rendu ses conclusions en janvier 2006.

Le service au public est une notion dont le champ est évolutif : certains services publics ne représentent plus un besoin aussi fréquent pour les populations (trésoreries) alors que des services privés prennent une dimension vitale (professions de santé libérales) et que de nouveaux services se développent sous la pression des besoins (services à la personne comme l’accueil de la petite enfance ou l’aide aux personnes âgées, services issus des technologies modernes de communication et du haut débit…).

Il est indispensable de parvenir à une connaissance des besoins réels sur la base d’un « diagnostic partagé ».

A cette fin, il convient de ne pas se limiter à la seule approche par l’offre qui, tout en étant légitime de la part d’un opérateur ou d’une administration, risque de figer les situations. Il est nécessaire de conduire simultanément une approche par la demande.

L’INSEE a mis, en 2006, une base de données intitulée « base permanente des équipements ». Cependant, comportant des informations de source exclusivement administrative, celle-ci devra être complétée par un dispositif d’observation sur le terrain.

L’organisation des services au public devrait être prise en compte dans les divers documents de prospective, de planification et d’urbanisme existants (schéma régional d’aménagement et de développement du territoire - SRADT -, schéma régional de développement économique - SRDE - , schéma de cohérence

territoriale - SCOT -, plan local d’urbanisme - PLU…).

Aujourd’hui, alors que le ralentissement de la croissance, toutes choses égales par ailleurs, réduit les capacités financières de la collectivité, que ses ressources humaines peuvent se révéler inadaptées pour répondre aux nouvelles exigences des usagers et que l’Union européenne pousse à la modernisation de la gestion publique, le Conseil économique et social a estimé nécessaire de préciser cette notion floue, extensive et modulable et d’en suggérer les adaptations souhaitables.

La définition d’un service public rénové au coeur du concept plus large de services au public lui a paru d’autant plus indispensable que ces services constituent un facteur essentiel de l’attractivité et du développement des territoires, un noyau dur de la cohésion sociale et un élément structurant pour l’aménagement du territoire.

En définitive, le Conseil économique et social est persuadé que, pour l’usager, le service rendu prime sur le statut juridique et qu’il est désormais nécessaire de passer d’une conception organique du service public à une approche fonctionnelle prenant acte des évolutions à l’échelle européenne.

Des services installés il y a des décennies ont été remis en cause, des réorganisations ou des fermetures opérées, suscitant tant l’incompréhension des habitants que des prises de position pour maintenir le service public au nom du principe d’égalité de traitement des citoyens.

Le respect de ce principe doit-il toujours conduire au financement par la collectivité de services fondés sur des critères établis hier dans des contextes très différents d’aujourd’hui ? Le service public ne doit-il pas au contraire évoluer pour mieux répondre aux besoins ?

Les réactions épidermiques que soulève toute proposition de changement doivent certes être écoutées et entendues comme un attachement quasi identitaire, transmis de génération en génération. « La richesse intellectuelle de la notion de service public tient à ce qu’elle ne se conçoit pas en dehors d’une multitude de faits enracinés dans tout un contexte politique, juridique, sociologique, économique ».

Mais peut-être aussi faut-il aller plus loin pour faire partager une définition rénovée, plus ouverte, plus proche du concept européen, plus adaptée aux évolutions et aux réalités qui touchent le territoire et la société. Sans doute faudra-t-il alors parler de « services au public » considérés sous l’angle plus large de l’intérêt général. Cette réflexion sur un nouveau concept et une nouvelle organisation des services au public est d’ailleurs d’ores et déjà engagée aussi bien au niveau de l’Union européenne qu’en France.

Toutefois, au préalable, une approche historique et des comparaisons européennes, puisque la question de renouvellement ne se pose pas qu’en France, devraient permettre de mieux comprendre à la fois l’ampleur du sujet et, au travers de sa complexité, les enjeux d’une évolution devenue nécessaire.

Le nom « service » vient du mot latin servitium qui signifie dans l’Antiquité la condition d’esclave. Dès le XIème siècle, il désigna l’obligation de servir, puis l’activité en soi. Au fil des siècles, le sens se transforma légèrement pour devenir l’ensemble des devoirs envers une collectivité. C’est pourquoi au XVIème siècle, il s’agissait stricto sensu des activités militaires pour le pouvoir et

la fonction de ceux qui servent l’Etat.

L’adjectif « public », tiré du latin publicus, revêt un sens très large ; il désigne ce qui concerne le peuple. Dès la Renaissance, suite à des évolutions, cet adjectif a recouvert ce qui se trouve à l’usage de tous. Enfin, dès le XIVème siècle, il est enrichi en se référant à ce qui est porté à la connaissance de tous.

La commission départementale d’organisation et de modernisation des services publics, créée par la loi du 9 janvier 1985, propose des dispositions de nature à améliorer l’organisation et la présence sur le territoire des services publics.

Pour assurer un accès égal à ces services, chaque contrat de plan des établissements (organismes publics ou entreprises nationales) doit comprendre les objectifs d’aménagement du territoire et de services rendus aux usagers. Toute modification dans l’offre de services doit être précédée d’une étude d’impact.

Il n’existait aucune législation européenne permettant de définir des valeurs, des principes et des objectifs communs à ces services d’intérêt général.

Plusieurs Etats, dont la France et la Belgique, ont toujours  maintenu leur souhait de clarifier la question de la compatibilité entre marché et services publics. C’est sous leur pression que la Commission a accepté de préparer un Livre vert pour consulter en profondeur les sociétés civiles et les Etats membres sur « les moyens de favoriser la fourniture de services d’intérêt général de

qualité dans l’Union européenne ».

Ce Livre vert - adopté le 21 mai 2003 - a suscité un grand intérêt puisque près de 300 contributions ont été reçues.

La Commission a adopté le 12 mai 2004 un Livre blanc sur les services d’intérêt général.

Pour la première fois, la Commission européenne affirme que « les SIG sont un pilier du modèle européen de société » et en constituent une composante essentielle, tant pour la cohésion sociale et territoriale que pour la compétitivité de l’économie européenne : les citoyens et les entreprises s’attendent à avoir accès à des services d’intérêt général de qualité et abordables dans l’ensemble de l’Union. Pour les citoyens, cet accès est nécessaire pour leur permettre de jouir pleinement de leurs droits fondamentaux, pour les entreprises pour bénéficier d’un environnement favorisant leur compétitivité

Le service public en France est une notion ancienne qui s’est construite de façon quelque peu chaotique pour aboutir à une définition large qui désigne indifféremment un vaste éventail de services dont les logiques économiques et sociales diffèrent profondément (services régaliens, services administratifs et services industriels et commerciaux). A partir des débats constituants de 1946 s’est développée une doctrine qui identifie service public, secteur public, intervention d’un opérateur public et gestion par des agents de la fonction publique : un service ne peut être public que s’il est géré par un opérateur public employant des agents publics.

Les autres pays européens ont aussi mis en place des services qu’ils jugent essentiels, mais l’approche y est souvent différente : les pays anglo-saxons adoptent une approche utilitariste et emploient l’expression de « publics utilities » pour désigner leurs grands services en réseaux.

L’Union européenne, contrainte de faire la synthèse des différentes définitions et terminologies utilisées sur son territoire, recourt à la notion de service d’intérêt général, clairement distanciée de l’idée de monopole public, qu’elle subdivise d’ailleurs immédiatement en SIG régaliens et services d’intérêt économique général pour désigner les grands réseaux, auxquels elle associe d’ailleurs la notion de service universel.

En définitive, au-delà du débat sémantique, la solution n’est-elle pas de partir des besoins des citoyens et en fonction de l’expression de ces besoins :

-          de voir en quoi les mutations économiques, sociales et démographiques ont influé sur la répartition spatiale des services qui leur sont rendus ;

-          d’évaluer les coûts d’un éventuel statu quo, de réfléchir à d’autres manières de rendre le service et de se demander jusqu’où la collectivité est capable ou veut intervenir - mais il s’agit alors d’un véritable choix politique.

C’est à la jonction des attentes des uns et des possibilités des autres que se trouve semble-t-il le service au public, service d’intérêt général, rendu de la façon la plus efficace possible, répondant aux besoins des usagers et indispensable à la vie des territoires.

Les transformations de la société, qui conduisent à l’apparition de nouveaux besoins, la métropolisation, qui remodèle le paysage territorial et favorise la concentration des activités et des populations, la désertification qui frappe de nombreux espaces ruraux conduisent les pouvoirs publics à réorganiser leurs services, notamment en regroupant des unités de trop petite taille tout en respectant une présence territoriale.

En milieu rural, les deux principales raisons avancées sont d’une part le coût du maintien d’un service dans des zones où il est peu utilisé, d’autre part la présence d’un personnel qui, peu nombreux, doit être capable d’effectuer des tâches diverses sans en même temps avoir la qualification voulue pour rendre un service de qualité répondant à toutes les exigences qui s’expriment actuellement.

Deux exemples peuvent illustrer ces réorganisations : celui des trésoreries et celui des bureaux de poste.

La réorganisation vise deux objectifs :

-         Réduire le coût du réseau par rapport au service rendu. Dans les 625 petites structures de moins de trois agents, la fréquentation des guichets est faible et en diminution notamment en raison du développement des offres de services à distance (Internet, téléphone) qui dispensent les  contribuables de se rendre physiquement à la trésorerie. Sur le dernier trimestre 2004 (où l’activité est d’ailleurs la plus grande puisqu’il comporte toutes les échéances d’impôt), les opérations de caisse réalisées n’ont été que de sept par jour en moyenne dans ces petites structures. Pour une trésorerie de trois agents ou moins, le coût moyen annuel de gestion se monte à 123 000 euros (dont 80 % de dépenses de personnel) ; le coût moyen par agent n’y est que légèrement supérieur (3 %) à celui d’un agent d’une trésorerie plus importante.

-         Améliorer la qualité du service rendu à l’usager La restructuration permet alors de constituer des équipes renforcées, plus qualifiées et plus spécialisées.

Enfin, les regroupements visent le plus souvent à adapter le réseau à la carte des intercommunalités tout en restant dans un cadre départemental, ce qui doit permettre de rendre le service là où se trouve réellement le besoin.

Initiés par les trésoriers payeurs généraux (TPG) conformément aux orientations nationales, validés par l’administration centrale et acceptés par le préfet, les projets suivent obligatoirement un processus de concertation interne (information des personnels et des syndicats) et externe en amont avec les élus concernés (grands élus du département, maires des communes du ressort des trésoreries en cause). La réalisation d’une étude d’impact, comportant notamment une enquête de fréquentation est le préalable sine qua non à toute fermeture.

La fermeture des bureaux de poste répond à cette même logique : des bureaux peu utilisés, donc coûteux eu égard au service rendu, des personnels polyvalents pour répondre à des demandes très diversifiées, mais insuffisamment qualifiés pour s’acquitter de tâches de plus en plus complexes. A cela s’ajoute le fait que La Poste, entreprise ouverte à la concurrence, s’autofinance et doit affronter la compétition internationale, donc rationaliser sa gestion pour être efficace.

L’association Familles Rurales a réalisé en 2001 et 2004 auprès d’environ 1 000 associations locales des enquêtes pour connaître les évolutions des besoins des familles, et les actions à mettre en place pour répondre aux nouvelles attentes.

Ces enquêtes mettent en avant l’importance de la qualité des relations humaines, la solidarité sociale, le rôle de la vie associative et l’attachement au lieu de vie, fondements d’une réelle convivialité en milieu rural.

Au-delà d’une analyse par thème, la répartition idéale des services dans les territoires ruraux selon les responsables d’associations locales serait représentée par trois cercles :

-         dans un premier rayon compris entre 0 et 5 km, on trouverait l’école primaire, les services de santé (médecin, pharmacien, infirmière, pédiatre, soins infirmiers, kinésithérapeute) et les services de première nécessité (distributeurs de billets, alimentation, boulangerie, pompe à essence, épicerie) ;

-         dans un deuxième cercle, compris entre 5 et 10 km, se situeraient le collège, les services de santé (dentiste, ophtalmologiste, orthophoniste), le bâtiment (plombier, électricien, menuisier) et services à la personne (salon de coiffure) ;

-         dans le dernier cercle, compris dans un rayon entre 10 et 20 km, se concentreraient le lycée, l’hôpital, les urgences, la sage-femme, les maternités ou le podologue.

Ces enquêtes mettent en lumière que si l’ancrage communal et la proximité restent source d’identité et gage de réussite, l’élargissement du territoire est devenu nécessaire pour tenir compte des nouvelles solidarités intercommunales.

L’enjeu intercommunal est bien appréhendé par les représentants d’associations. 50 % de celles qui ont répondu se sont déjà insérées dans certaines actions menées par les élus intercommunaux.